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財(cái)經(jīng)365訊　2017全國(guó)金融工作會(huì)議結(jié)束后，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表評(píng)論員文章稱，防范金融風(fēng)險(xiǎn)要“既防"黑天鵝"，也防"灰犀牛"。

在7月27日的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，中財(cái)辦一局局長(zhǎng)王志軍首度對(duì)“灰犀牛”做出了中國(guó)官方解讀：“灰犀牛”包括影子銀行、房地產(chǎn)泡沫、國(guó)有企業(yè)高杠桿、地方債務(wù)、違法違規(guī)集資等風(fēng)險(xiǎn)隱患。

“灰犀牛”一詞最早源自美國(guó)學(xué)者米歇爾·渥克2016年出版的《灰犀牛》一書，指發(fā)生概率很大、沖擊力極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)隱患亦是保障金融安全的前提。因此，中財(cái)辦提出的五只“灰犀牛”可視為未來一段時(shí)期中國(guó)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家金融安全的重要領(lǐng)域。渥克在接受澎湃新聞?dòng)浾邔ＴL時(shí)也表示，中國(guó)政府現(xiàn)在采取行動(dòng)是很明智的。

這五只灰犀牛從何而來，現(xiàn)狀如何，又該如何化解其風(fēng)險(xiǎn)沖擊？就這些問題，澎湃新聞分別約請(qǐng)對(duì)影子銀行、房地產(chǎn)泡沫、國(guó)有企業(yè)高杠桿、地方債務(wù)、違法違規(guī)集資等領(lǐng)域有深刻研究的多位專家學(xué)者撰稿，以供讀者和決策部門參考。

相比1997年第一次全國(guó)金融工作會(huì)議對(duì)金融的明確——“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”和“保證金融安全、高效、穩(wěn)健運(yùn)行，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的基本條件”；今年7月份召開的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議則將定位做了進(jìn)一步提升，“金融是國(guó)家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力”、“金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈”、“金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分”、“防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題”。僅僅從措辭變化上，就能直觀感受出“防范金融風(fēng)險(xiǎn)”是今后一段時(shí)期金融領(lǐng)域的重中之重。而本次危機(jī)以來，包括“錢荒”、“股災(zāi)”、“債災(zāi)”和“匯動(dòng)”等在內(nèi)的金融市場(chǎng)的多次大幅波動(dòng)，也讓我們對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知從危機(jī)初期的防范“黑天鵝”事件意外沖擊，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂谔禊Z”和“灰犀牛”均可能沖擊金融風(fēng)險(xiǎn)底線。最近被公開點(diǎn)名的灰犀牛有五只，分別是影子銀行、房地產(chǎn)泡沫、國(guó)有企業(yè)高杠桿、地方債務(wù)、違法違規(guī)集資，雖然他們都是近年來老生常談的問題，但之所以又被額外貼上“灰犀牛”的新標(biāo)簽，反映出決策層對(duì)這些潛在風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂的上升。

而如果仔細(xì)分析這五只牛，雖然從邏輯上，它們幾乎是并列關(guān)系，但從實(shí)際情況來看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻是其他四類風(fēng)險(xiǎn)的源頭，因?yàn)槿绻麤]有危機(jī)初期地方債務(wù)的快速擴(kuò)張，那么在“經(jīng)濟(jì)刺激一攬子計(jì)劃”結(jié)束后，就不會(huì)出現(xiàn)地方債務(wù)融資巨大缺口及如何續(xù)接的問題，這個(gè)缺口的填補(bǔ)則是影子銀行之所以井噴式發(fā)展的一個(gè)重要原因，影子銀行又是房地產(chǎn)行業(yè)、高杠桿企業(yè)獲取融資的重要渠道，同時(shí)一些因影子銀行而興起的影子機(jī)構(gòu)和平臺(tái)開始敢肆意吸納社會(huì)資金，最終演變成違法違規(guī)集資問題。

可見，在上述五只灰犀牛中，地方債務(wù)是只“頭牛”。但若簡(jiǎn)單將地方債務(wù)定性為各級(jí)地方政府的“誤作非為”，顯然是不準(zhǔn)確的。因?yàn)榈胤絺鶆?wù)這只牛的主人恰恰是中央政府。

眾所周知，中國(guó)在2008年全球金融危機(jī)中率先實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇，能夠取得如此成績(jī)，與當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)施特有的反危機(jī)措施密不可分。這個(gè)特有之處就在于，中央政府的反危機(jī)策略選擇通過向地方政府下放金融配置權(quán)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)（可以作為對(duì)比的是，1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)中央政府大力上收了地方政府的金融配置權(quán)），正是這一下放，才使得4萬(wàn)億刺激計(jì)劃之后，金融機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)表，截至2017年6月底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)余額達(dá)237萬(wàn)億元，是2007年底的4.5倍。

另外，這一下放還意味著中央對(duì)地方投資饑渴癥和財(cái)務(wù)約束的放松，所以一定會(huì)出現(xiàn)融資平臺(tái)、影子銀行快速擴(kuò)張引發(fā)的金融“脫媒”。而這些金融變化帶動(dòng)家庭居民金融介入程度的加深，又進(jìn)一步加劇了社會(huì)融資結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致近年來“金融和實(shí)體冷熱不均”的異化，直至出現(xiàn)以“脫實(shí)向虛”和“金融空轉(zhuǎn)”的諸多金融亂象。

正是因?yàn)橹醒胝攀堑胤絺鶆?wù)這只牛的主人，所以在“誰(shuí)的孩子，誰(shuí)抱走”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任核算原則下，才有了：自2013年至今的地方債務(wù)持續(xù)摸底調(diào)查工作，和2015年啟動(dòng)的地方債務(wù)置換工作，以及“開正門，堵后門”地方政府舉債思路的明確。其中地方債置換又最為關(guān)鍵，因?yàn)榈胤絺脫Q明面上幫助地方政府減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)卻是中央政府認(rèn)領(lǐng)債務(wù)和減輕自身負(fù)擔(dān)。首先，融資平臺(tái)類的地方債務(wù)和地方政府債券類的債務(wù)相比，后者是經(jīng)過地方政府明確背書的債務(wù)（類似國(guó)債），而在中國(guó)的財(cái)政體制下，地方政府明確背書后的債務(wù)均可轉(zhuǎn)嫁給中央政府，中央政府也必須兜底，所以地方債置換（融資平臺(tái)為主的各類地方債務(wù)置換為地方政府債券），本質(zhì)上就是中央政府認(rèn)領(lǐng)債務(wù)。其次，2015年4月份，時(shí)任財(cái)長(zhǎng)樓繼偉在清華講座時(shí)披露，如果15萬(wàn)億元地方債務(wù)全部置換出來，最終政府債務(wù)每年節(jié)省利息支出的規(guī)模將達(dá)到5000億元上下，這部分利息表面上是為地方政府節(jié)省的，實(shí)質(zhì)上卻是為中央政府節(jié)省的。

除了上述技術(shù)上的細(xì)節(jié)之外，地方債務(wù)問題背后反映的是中央和地方的“草料之爭(zhēng)”。因?yàn)檎?cái)政基本就四件事——“收、支、管、平”，即收入、支出、管理和平衡，其中收入和支出是政府“以財(cái)行政”的施力點(diǎn)，收支平衡是約束條件，此三點(diǎn)如何擺布，這就是管理，而在管理之中貫穿始終最核心的則是中央和地方的關(guān)系。實(shí)際上中國(guó)財(cái)政制度的變遷另一側(cè)面就是中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。

自1994年分稅制以來，中央和地方的財(cái)政關(guān)系雖有所調(diào)整，但基本格局還是“中央財(cái)政在收入中應(yīng)該占大部分、在支出中占小部分，這樣他才有能力去調(diào)節(jié)地區(qū)之間的不平衡，才有能力去調(diào)控”（《朱镕基講話實(shí)錄》）。截至2016年底，中央財(cái)政的收入占比雖已降至45.4%，但地方財(cái)政支出比重依然在85%以上，地方財(cái)政支出比重超出收入比重的差距還在擴(kuò)大。恰恰就是這個(gè)收支缺口讓地方政府總覺得資金不夠，這里面既有地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)賽的問題，也有地方財(cái)政自主權(quán)內(nèi)生追求的問題，即“有錢才好辦事”，而中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入是由嚴(yán)格預(yù)算制度管著的，所以一旦獲得了翹盼已久的金融配置權(quán)（“利”），又有穩(wěn)增長(zhǎng)的宏觀任務(wù)（“名”），在“名利雙收”之下，地方債務(wù)的野蠻生長(zhǎng)就再自然不過。

地方債務(wù)問題還揭示了一個(gè)經(jīng)濟(jì)道理，那就是“金融吃飯，財(cái)政買單”。

中央把金融資源配置權(quán)下放給了地方的一個(gè)結(jié)果是形成了一輪金融擴(kuò)張。2009年至2010年地方融資平臺(tái)融資的失控（貨幣供給并行失控），2010年刺激計(jì)劃結(jié)束后，中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)態(tài)度逆轉(zhuǎn)，前期形成的債務(wù)信用關(guān)系要維系，出現(xiàn)了理財(cái)、表外、通道和同業(yè)等形式的“影子銀行”擴(kuò)張，由于此種金融擴(kuò)張的源頭來自地方政府對(duì)金融資源配置權(quán)的濫用，出現(xiàn)了“打斷骨頭連著筋”，“信用剛兌”始終無法按照市場(chǎng)規(guī)則打破（地方政府維系其自身信用鏈條不斷裂），潛在風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)“滾雪球”，進(jìn)而導(dǎo)致潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累，這時(shí)地方政府的金融行為就已經(jīng)轉(zhuǎn)化為中央政府的債務(wù)責(zé)任。所以此次地方債務(wù)問題再次揭示了一個(gè)樸素的道理：政府在金融領(lǐng)域任何投機(jī)取巧的想法，最終都的自己買單。如果這種取巧能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么事后買單還是劃算的，反之就只能徒增風(fēng)險(xiǎn)。

怎么化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？

有了上述三個(gè)認(rèn)識(shí)：“地方債務(wù)是"頭牛"，牛的主人是中央政府”；“中央和地方始終存在"草料之爭(zhēng)"；“地方債務(wù)實(shí)質(zhì)是"金融吃飯，財(cái)政買單"。化解策略無非也是由表及里的逐層推進(jìn)：

首先，將散落在地方政府手中的金融配置權(quán)，盡快地再次集中回中央政府。道理很簡(jiǎn)單，政府債務(wù)行為某種程度上就是貨幣信用創(chuàng)造過程，這個(gè)創(chuàng)造只能由中央政府在滿足嚴(yán)格約束條件下實(shí)施，否則對(duì)金融亂象的所有監(jiān)管均將是“牛欄關(guān)貓”。

其次，對(duì)于地方政府的舉債行為，雖然目前已經(jīng)出臺(tái)一系列規(guī)章制度，但還需明確地方債務(wù)的最終償債人是中央政府，此點(diǎn)既是中央政府對(duì)地方債務(wù)管理的法理依據(jù)，也是對(duì)中央在債務(wù)管理上的要求。

最后，就是中央與地方的財(cái)政關(guān)系，由于中國(guó)的實(shí)際國(guó)情決定了“草料之爭(zhēng)”必將長(zhǎng)久存在，那么在對(duì)中央和地方關(guān)系（財(cái)權(quán)和事權(quán)）進(jìn)行技術(shù)調(diào)整時(shí)，是否需要對(duì)草料（政府廣義收入）進(jìn)行重新分配，就不僅僅是財(cái)政一家的事了， 需要綜合平衡。

由于地方債務(wù)不僅是“灰犀牛”，還是只“頭牛”，所以圍繞它的問題基本都是“老生常談”，不過表現(xiàn)形式確實(shí)是“千變?nèi)f化”，其中某些問題不是我們“視而不見”，實(shí)在是因?yàn)椤巴妒蠹善鳌薄Ｒ虼耍?nbsp;化解過程一定是長(zhǎng)期的，期間不光有“膽”，還需要有“識(shí)”，更需要“耐心”。

獲取更多財(cái)經(jīng)新聞?dòng)嵪ⅲ?qǐng)關(guān)注財(cái)經(jīng)365。（原標(biāo)題：馴服灰犀牛｜破解地方債務(wù)：將地方政府的金融配置權(quán)收回中央）

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