本次政策的根本目的是解決土地財政模式面臨的瓶頸，為保持城市經(jīng)濟穩(wěn)定增長、推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)向而提出措施。
2017年8月28日，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》(下稱“方案”)，在北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。
政策一出，立刻引起媒體和業(yè)界高度關(guān)注。有觀點稱，這一政策意味著集體土地正式入市，建在其上的房地產(chǎn)開發(fā)成本可降至20%－30%，也就是說二、三折超低價房即將面市。還有不少冠以“樓市王炸”之類浮夸標題的文章也隨即刷屏。可惜的是，這些文章似乎有些誤讀了。
那么，《方案》釋放出的真正信息究竟是什么？以下五個問題或許可為我們管窺一二。
一問：為什么要開展《方案》試點？
長久以來，我國采取的是“土儲模式”——國家對集體土地先征用、變性、收儲，變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地以后再進行開發(fā)。然而，洪水總有撞上堤壩的時候，隨著社會發(fā)展，集體土地的開發(fā)模式和發(fā)展方式已難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。中國城鎮(zhèn)化的后半段還有很長的路要走，如何避開征地環(huán)節(jié)，在集體土地上探索繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化的新模式，成為頂層設(shè)計的當(dāng)務(wù)之急。
其一，在住房的供需矛盾推動下，在集體土地上建設(shè)住房逼不得已成為現(xiàn)實，但因政策空白，由此導(dǎo)致的消防、治安、地方黑惡勢力坐大等問題成堆，既然擋不住、禁不絕，不如變堵為疏，跟上市場步伐，以正視聽。
其二，積弊已久的城鄉(xiāng)矛盾不但久未破題，城鄉(xiāng)差距反而越來越大，尤其是城鄉(xiāng)接合部等地區(qū)，城鄉(xiāng)距離近在咫尺，對比反差卻如天壤，如不及時化解，城鎮(zhèn)化將被畫地為牢。
其三，新形勢下保增長壓力大，無論對國家還是城市，經(jīng)濟停止增長意味著就業(yè)、社會穩(wěn)定等一系列問題的連鎖反應(yīng)。
至此，筆者以為，本次政策的根本目的是解決土地財政模式面臨的瓶頸，為保持城市經(jīng)濟穩(wěn)定增長和城市整體可持續(xù)發(fā)展、推動發(fā)展方式盡快轉(zhuǎn)向提出措施。
二問：試點房售價會降低嗎？
熟悉土地開發(fā)的人知道，在政府主導(dǎo)的土儲模式下，住房售價涵蓋了征地、拆遷、農(nóng)民安置、農(nóng)民轉(zhuǎn)居、物業(yè)建安、配套設(shè)施、企業(yè)利稅六大項。那么，在集體土地上建設(shè)住房的成本是否會減少呢？從成本結(jié)構(gòu)上看，減少的只是征地和農(nóng)轉(zhuǎn)居，對于13個大城市試點，兩項成本所占住房售價比不超一半。
倘若低租金房供應(yīng)充分，新增住房確實能暫時緩解供需矛盾，房價也會有所下降。不過，下降幅度卻很難計算，因為集體土地租賃住房只租不售，何來二三折價房之說？
不僅如此，由于集體土地可以入市，村集體和農(nóng)民配合拆遷和征收的意愿就會減弱。征地更難，商品房供應(yīng)量就會減少。由于商品房有著唯一合法的買賣權(quán)，投資品屬性不可替代，國人的買房觀念又不可能一下轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙宰鉃橹鳌保I房需求仍將長期持續(xù)。
殷鑒未遠，深圳房價近年大漲，就是源于2009年率先進行的集體土地入市探索，隨后幾年都完不成土地整備(即土地收儲)計劃，缺口達一半以上。供需矛盾下，房價成為了出口。
三問：投資渠道可行嗎？
從政策上看，投資審批環(huán)節(jié)打通了；但從融資渠道上看卻未必行得通。
為什么？因為《方案》規(guī)定在集體建設(shè)用地上建設(shè)的是“租賃住房”，只租不售，因此房屋所有權(quán)沒有流通性，不能成為抵押物；加之“不得轉(zhuǎn)租”，使用權(quán)也沒有流通性。當(dāng)所有權(quán)和使用權(quán)都被凍結(jié)時，連“商品”都算不上，因此沒有抵押貸款融資的可能。
盡管住房具有使用價值和現(xiàn)金收益，未來租金收益可以進行質(zhì)押貸款融資，但這只是在法理上成立，實際上未必行得通。
我們算筆賬：據(jù)2016年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，北京住房租售比平均為1：662，即52年租金可以收回房屋總價。假設(shè)在集體土地上建設(shè)住房成本降低一半，租賃價格不變，大約26年租金可收回成本，若加上利息約為40年。若以租金質(zhì)押融資，意味著房屋業(yè)主——村集體在40年內(nèi)無任何凈收入，期間所有租金收入都要先歸銀行。而銀行也不劃算，40年后才能收回本息。在13個試點城市中，租售比最高的廈門，租金收回投資年限約為45年；最低的成都也要22年。這樣的貸款產(chǎn)品，銀行是沒有興趣研發(fā)的。
如果靠股權(quán)融資呢？雖然該方法被《方案》明文認可，但由于住房產(chǎn)品缺乏交換價值，取得現(xiàn)金收益能力低，本身缺乏對合作者的吸引力，實際上卻可能連股權(quán)合作都談不成。缺乏融資渠道的結(jié)果，是只能依靠集體自有資金進行建設(shè)，如此一來，開發(fā)恐怕是有心無力。
四問：誰來開發(fā)建設(shè)住房？
目前的村集體——即使是相對發(fā)達的村集體——自身也缺乏大規(guī)模開發(fā)建設(shè)能力，多數(shù)集體要做也只能與開發(fā)商合作，采取類PPP模式(村集體相當(dāng)于政府，代表全體村民公共利益)。
不過，如果采取股權(quán)合作開發(fā)，則存在幾個制度性障礙：一是集體土地評估沒有公認方法，如北京六環(huán)一帶開發(fā)進展緩慢的主要原因，就是集體土地估值偏高，削弱了投資吸引力；二是如果村集體以土地入股，企業(yè)以現(xiàn)金入股，村集體一般要求控股，這就可能出現(xiàn)同股不同權(quán)問題；三是作價入股的年限沒有說明；四是土地作價入股近期收益無望，農(nóng)民權(quán)益全在未來，這種情況下要不要設(shè)置保底分紅也很敏感：不分，農(nóng)民沒有積極性，分則投資人財務(wù)風(fēng)險大。
五問：試點住房能否提供給新市民？
由于融資問題，在集體土地上建設(shè)租賃房的數(shù)量暫時不會太多，各城市的本市戶籍居民中的各群體需求尚有巨大缺口，因此給新市民優(yōu)先分配希望渺茫。
比如，杭州市公共租賃住房的優(yōu)先分配群體是城市中等偏下收入、住房困難家庭和新就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生及創(chuàng)業(yè)人員。縱覽全國各城市，不管有無明確規(guī)定分配順序，通過搖號分配公共產(chǎn)品性質(zhì)租賃住房是普遍現(xiàn)象，因此公共租賃住房仍處饑餓狀態(tài)。在低收入群體的剛性需求得到滿足之前，各地恐怕很難顧上新市民的相對彈性需求。
不過，盡管我們分析了《方案》的相對不足之處，但此項改革具有劃時代意義不容抹殺。基于此，筆者愿提出幾條意見以供參見：
首先，此項改革涉及我國土地、金融體制，牽一發(fā)而動全身，必須有相應(yīng)配套改革，尤其是針對性的金融產(chǎn)品要跟上。
其次，針對目前的試點城市還要具體選點，先以少數(shù)具體試點為起點，選點宜小不宜大，由易到難穩(wěn)健推進。
另外，要優(yōu)先選擇土地成本較低的地方進行試點，防止攤子鋪得太大，以致風(fēng)險難控。
最后，為解決房源分配，可以嘗試將租賃住房進行企業(yè)福利分房：哪家企業(yè)參與開發(fā)則可取得一定數(shù)量的定向分配住房，此舉既可吸引高端人才，又鼓勵了社會資本進入，一定程度上緩解了融資難與需求旺盛間的矛盾。
本文無意給這項重大利好政策潑冷水，指出問題意在針對部分觀點的過度解讀進行糾偏。雖然政策還有很多問題亟待破解，機制措施尚未成熟，但這給試點城市留下了巨大創(chuàng)新空間，也為我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型留下充分想象空間，值得我們繼續(xù)期待。
