試點(diǎn)的基本出發(fā)點(diǎn)是為了解決新市民的租房需求，同時(shí)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也不是鼓勵(lì)資本到農(nóng)村圈地建房。由于相對(duì)國(guó)有土地大幅降低了土地成本，帶來(lái)了增值收益，更應(yīng)該做到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的公開(kāi)透明。既要保護(hù)企業(yè)合法投資回報(bào)，讓廣大農(nóng)民看到實(shí)在利益。
日前，國(guó)土資源部宣布將在全國(guó)13個(gè)城市開(kāi)展集體建設(shè)用地建租賃住房試點(diǎn)，被認(rèn)為是構(gòu)建購(gòu)租并舉住房體系的重要一步。筆者認(rèn)為，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建的關(guān)鍵一步。試點(diǎn)從租賃市場(chǎng)入手，在某種程度上打破了城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，由于釋放了農(nóng)地的增值空間，更要穩(wěn)妥處理好“蛋糕”的分配問(wèn)題。
所謂城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，是說(shuō)我國(guó)土地分為國(guó)有和集體兩大類，開(kāi)發(fā)商必須在國(guó)有土地上建設(shè)商品房，農(nóng)村建設(shè)用地只能內(nèi)部使用，用作農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公益用地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，即“農(nóng)地農(nóng)用”。對(duì)于其他主體或用途，必須經(jīng)過(guò)征地程序，變更為國(guó)有土地。除特殊情形外，現(xiàn)行的土地管理法禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。因此，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅等所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，無(wú)法取得“大紅本”，也不受法律保護(hù)。
農(nóng)民在集體建設(shè)用地上建房出租，并不是什么新鮮事。以往，在一些城市的城郊接合部，村組自發(fā)地建租賃房，但由于存在消防隱患，居住條件和配套設(shè)施也相對(duì)較差，很難獲得規(guī)劃批準(zhǔn)，存在違規(guī)因素。2012年，北京、上海獲批開(kāi)展集體租賃住房試點(diǎn)，有關(guān)部門(mén)提出了嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的要求。本次試點(diǎn)以存量土地為主，不占用耕地，要求符合規(guī)劃，還有不動(dòng)產(chǎn)登記作保護(hù)，同時(shí)只租不售。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。本次集體租賃住房試點(diǎn)雖不是完整意義上的農(nóng)地直接入市，但契合了上述改革精神，既有利于盤(pán)活低效集體建設(shè)用地、增加農(nóng)村集體和農(nóng)民收入，也利于解決外來(lái)人員居住問(wèn)題、改善城郊經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。
土地收益的歸屬分配是試點(diǎn)核心問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)看到，試點(diǎn)的集體租賃住房產(chǎn)權(quán)人還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地性質(zhì)不變，還是農(nóng)村集體建設(shè)用地。因此，農(nóng)村集體擁有選擇是否建設(shè)、以何種方式運(yùn)營(yíng)租賃房的權(quán)利，既可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)。考慮到投資主體的多元化，這個(gè)過(guò)程中尤其要處理好各方關(guān)系。
試點(diǎn)背后的多重權(quán)利關(guān)系與深層利益關(guān)系，就像硬幣的正反兩面那樣相伴共生。試點(diǎn)的基本出發(fā)點(diǎn)是為了解決新市民的租房需求，同時(shí)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，不是為了解決城市建設(shè)用地指標(biāo)，也不是鼓勵(lì)資本到農(nóng)村圈地建房。由于相對(duì)國(guó)有土地大幅降低了土地成本，帶來(lái)了增值收益，更應(yīng)該做到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的公開(kāi)透明。既要保護(hù)企業(yè)合法投資回報(bào)，更要在收益分配中向農(nóng)村集體、農(nóng)民傾斜，讓廣大農(nóng)民看到實(shí)在利益。
實(shí)際上，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市探索已有10多年，但由于利益關(guān)聯(lián)度大、涉及面廣，面臨的體制機(jī)制障礙很大，一直難有實(shí)質(zhì)性突破。城鄉(xiāng)形成統(tǒng)一的土地市場(chǎng)不僅涉及農(nóng)村土地制度改革，還涉及規(guī)劃、金融、稅收等配套改革；與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)更為復(fù)雜，這些都要求試點(diǎn)與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村社會(huì)治理等農(nóng)村綜合性改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，分好企業(yè)和農(nóng)村集體的“蛋糕”，兼顧不同農(nóng)戶之間的利益。
無(wú)論是集體租賃住房試點(diǎn)，還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，都是以城鄉(xiāng)一體化為總目標(biāo)，賦權(quán)于農(nóng)，讓利于民，既長(zhǎng)遠(yuǎn)解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管控難題，也為房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制提供市場(chǎng)化手段。改革順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，但也面臨諸多困難，要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上審慎推進(jìn)，尤其要保護(hù)好農(nóng)民利益。（原標(biāo)題：用集體土地建租賃房需分好“蛋糕”）