遏制地方政府變相舉債，最根本的辦法就是讓債務(wù)更透明。地方債務(wù)清理堵住了地方發(fā)債的“后門”，允許地方發(fā)行土地專項(xiàng)債券被看作是給地方債開了一個(gè)“前門”。

　　2017年6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。《辦法》指出，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還。財(cái)政部在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)土地儲(chǔ)備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國(guó)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券總額度。“發(fā)改委監(jiān)管的企業(yè)債，可以發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)@種債券是以法人為發(fā)債主體發(fā)；財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管政府債券，按照規(guī)定不能發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)瑢?duì)于金融機(jī)構(gòu)利益不大。”一位債券市場(chǎng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，財(cái)政部對(duì)政府債務(wù)分類有置換債、一般債券、專項(xiàng)債券，土地專項(xiàng)債是地方政府專項(xiàng)債券的一種。《辦法》中強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

　　中財(cái)-鵬元政府投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，發(fā)行債券的收入主要是用來(lái)儲(chǔ)備土地資源，對(duì)于破解土地財(cái)政的作用有限，這樣做的意義在于規(guī)范地方債務(wù)，降低地方政府土地開發(fā)的成本，防范隱形債務(wù)。“通過(guò)發(fā)行土地專項(xiàng)債券，可以把地方債管理規(guī)范化，把融資平臺(tái)和土地儲(chǔ)備分割開來(lái)，債券利率一般在3%左右，銀行利率相較土地債券利率會(huì)高一些。”溫來(lái)成說(shuō)。

　　溫來(lái)成告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，這也是財(cái)政部在擴(kuò)大地方政府債券種類的一種嘗試，未來(lái)也有可能探索發(fā)行其他種類的地方政府債券。

　　財(cái)政部表示，根據(jù)地方政府性基金收入項(xiàng)目特點(diǎn)和相關(guān)工作進(jìn)展，2017年擬選擇土地儲(chǔ)備等重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)。

　　“開前門”

　　“開前門”“堵后門”，這是財(cái)政部管理地方債的原則。

　　這次的地方債新規(guī)，實(shí)際上就是給土地融資開了個(gè)正門，把不規(guī)范的側(cè)門堵上，給融資平臺(tái)用儲(chǔ)備土地抵押融資模式一個(gè)正式身份，對(duì)融資平臺(tái)也是起到了進(jìn)一步的規(guī)范作用。

　　財(cái)政部認(rèn)為發(fā)行土地專項(xiàng)債券，能夠遏制違法違規(guī)變相舉債行為。《辦法》明確提出，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還。《辦法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

　　《辦法》還要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市(本級(jí)或××市、縣)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券(×期)——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券(×期)”名稱，落實(shí)市縣政府債券償還和資金管理責(zé)任。

　　2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源以銀行貸款為主。按照預(yù)算法要求，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)綜〔2016〕4號(hào))，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

　　《辦法》中要求從土地儲(chǔ)備工作屬性和資金周轉(zhuǎn)使用特點(diǎn)出發(fā)，規(guī)定土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券原則上不超過(guò)5年，具體由省級(jí)政府結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際自行確定；土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵(lì)地方政府通過(guò)結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)。既避免期限過(guò)短造成的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，又降低期限過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)資金閑置問(wèn)題。

　　地方債務(wù)透明化

　　財(cái)政部一直在不斷推動(dòng)地方債務(wù)透明化，以達(dá)到規(guī)范化的目的。

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者了解，2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源以銀行貸款為主。按照預(yù)算法要求，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)綜〔2016〕4號(hào))，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

　　在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件關(guān)于剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào))關(guān)于公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司等規(guī)定的同時(shí)，通過(guò)開“正門”發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，從機(jī)制上堵住融資平臺(tái)公司等企業(yè)冒用土地儲(chǔ)備名義以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲(chǔ)備資金等行為發(fā)生。

　　一位土地問(wèn)題專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，發(fā)行土地債券的好處就是與其地方政府進(jìn)行土地隱形擔(dān)保，不如透明化發(fā)債進(jìn)行規(guī)范，但也要注意到，土地收入具有不可持續(xù)性，并且年度波動(dòng)很大，以市縣名字命名債券，萬(wàn)一過(guò)幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮，該如何處置？“土地專項(xiàng)債的利率可能會(huì)比同期地方政府一般債券的利率高一些，額度開始不會(huì)太大，會(huì)限制在地方政府專項(xiàng)債券的總額度中。一般債券用稅收來(lái)償還，土地專項(xiàng)債券用政府基金償還，之間會(huì)有個(gè)議價(jià)空間，另外各個(gè)不同區(qū)域之間會(huì)有一個(gè)議價(jià)空間。”上述債券市場(chǎng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2017年以來(lái)地方債不太受歡迎，買地方債都“買傷了”，后來(lái)財(cái)政部又協(xié)調(diào)證監(jiān)會(huì)，希望在交易所市場(chǎng)進(jìn)行銷售地方債，并且要求對(duì)各家券商鼓勵(lì)銷售，銷售達(dá)到一定額度的還給予相應(yīng)鼓勵(lì)。

　　5月4日，上交所專門邀請(qǐng)?jiān)诠緜①Y產(chǎn)證券化等產(chǎn)品成交規(guī)模靠前的證券公司相關(guān)負(fù)責(zé)人召開“地方政府債券承銷工作動(dòng)員會(huì)”，提出交易所擬針對(duì)地方債銷售排名前20名的證券公司給予優(yōu)惠政策，而在產(chǎn)品方面，則將通過(guò)提高地方債質(zhì)押比率等方式，進(jìn)行流動(dòng)性溢價(jià)補(bǔ)償?shù)取?/span>