融資平臺最新消息 融資平臺公司市場化轉型經歷陣痛期

“為控制金融系統風險和政府債務風險，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線”。

今年5月開始，財政部聯合相關部委先后出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）等針對地方政府債務問題的規范性文件，分別從地方政府融資擔保、平臺公司市場化融資、政府和社會資本合作（PPP）、地方政府舉債方式、政府購買服務等方面對地方政府及融資平臺公司行為進行了進一步規范和約束。

當前政策形勢研判

在筆者看來，短期內此類文件如此高頻發布實屬罕見。究其原因，一方面，作為我國地方政府債務管理頂層設計的新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）頒布后并未得到有效落實，個別地區政府部門仍違法違規舉債擔保、平臺公司開展政府性融資、金融及中介機構違法違規放貸及擔保等行為時有發生；另一方面，雖然目前我國地方政府債務規模及風險總體可控，但部分地方債臺高筑，局部風險不容忽視，若不及時遏止此種勢頭，極易出現區域性系統性金融風險。因此，在當前形勢下調控政策的出現，是有其深刻的現實意義和歷史背景的。具體來說：

——“疏堵結合”的債務管理頂層設計將進一步落實。

國發〔2014〕43號文明確了“開明渠、堵暗道”的地方政府債務管理原則，而近期出臺的一系列文件本質上是從執行層面落實這一方針政策。一方面堵住平臺公司政府性融資、土地儲備融資、平臺公司注資以及利用政府投資基金、政府購買服務和PPP等方式變相舉債的“暗道”，另一方面打開地方政府一般債券和城市停車場、地下綜合管廊、土地儲備等專項債券以及規范的PPP等“明渠”，強調地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式。

筆者認為，當前政策對地方政府城建資金來源將產生重大影響，尤其對平臺公司而言，堵得嚴、疏得少，已處于發展陣痛期，開展市場化產業經營與產業投資，以及參與PPP成為平臺公司發展趨勢。

——地方政府基建投資沖動將得到一定程度的遏制。

以財預〔2017〕50號文為代表的本輪監管，聯動機制凸顯，同時將地方政府、平臺公司、金融機構和中介機構等納入監管范圍，從資金需求方和供給方遏制違法違規融資行為，此舉表明中央對金融機構資金違法違規流入地方政府及平臺公司高度重視，因為這對實體經濟發展造成嚴重不良影響，且形成數額龐大的地方債務，可以判斷本輪監管的目的在于引導信貸資金流入實體經濟的同時，化解地方債務風險。

如此一來，地方政府有必要在基建資金投入和債務風險控制之間尋求新的平衡，適當降低基建投入，并將工作重心放到提升公共服務水平和振興實體經濟中去，這對平臺公司而言則意味著轉型升級必須適應新的形勢，各地平臺公司可借此與政府協商，爭取政府支持，調整工作重點，進行實體化運營。

——政策調控將加速平臺公司的市場化轉型。

在“開明渠、堵暗道”措施逐步落實的情況下，平臺公司再不進行市場化轉型，將面臨生存危機。

分析來看，作為平臺公司的核心職能之一，融資需要進行市場化，過去依靠財政承諾函等政府背書形式實現融資的方式已然不現實，目前市場上各種融資方式均對平臺公司的資產規模、資產質量、資產負債率、現金流、利潤、信用等級及增信手段等財務指標有一定要求，如銀行貸款一般要求借款人資產負債率不得超過70%，上交所規定公司債發行人來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%等。

由此，平臺公司將更依靠企業自身實力從資本市場籌集資金，這都要求平臺公司和地方政府需圍繞以上融資關注點，針對性補短板，強化市場化融資能力。

適應政策調控的措施

50號文及87號文出臺以后，筆者陸續在河南、山東、吉林、湖北、湖南等地的地方政府和平臺公司調研發現，面對新政影響，很多地方政府和平臺公司感到困惑和迷茫——畢竟市場化轉型很難一步到位，原有的運作模式基本上被禁止，針對問題的整改也已無運作空間。由于平臺公司資源稟賦不同以及對2010年及2014年兩輪政策調控的機遇把握程度不同，平臺公司目前運作分化明顯，主要體現在：

其一，對于部分市場化程度較高的平臺公司，認為本輪政策調控是良好的發展機遇，不僅便于爭取到更加緊缺的金融資源，還有助于他們通過真正的PPP等模式進行橫向和縱向的業務擴張。

其二，地方政府性債務和部分平臺公司在2013年進行債務甄別后，對所有政府性債務進行了剝離，目前這部分公司普遍負債率低，融資空間大，他們更關注下步業務發展方向及政企合作模式。

其三，還有部分平臺公司在政策出臺前融資工作準備充分，積累了大量資金，債務償還及資金鏈壓力小，普遍持觀望態度。當然也有些平臺公司由于資產質量差，債務壓力大，市場化融資能力不足等原因，加之前期多通過政府購買服務參與當地的公益性項目建設，在等待下步中央可能出臺的整改意見，這類公司對下步轉型方向更加迷茫。

結合對國家債務管理思路和對新政的理解，筆者認為目前適應政策性調控，應從3個方面著手。

首先，應主動梳理問題，積極爭取政策支持。

從文件出臺密集程度和力度來看，可以預見后續規范地方政府債務和平臺公司管理的政策文件仍將陸續出臺，新的監管舉措將持續實施。平臺公司也不應再繼續抱有幻想，應主動梳理和上報與中央對地方政府性債務的調控思路相沖突、在政府性舉債融資和違規融資方面的行為等，積極尋求整頓和解決辦法；平臺公司也應引導地方政府，加強了解對融資平臺公司下步債務群里和管理的思路，盡早準備，有所作為；同時，平臺公司還應主動謀劃轉型，以爭取地方政府債務置換、優質資產資源注入、無效資產剝離與置換等政策支持。

其次，應堅守在本地區、本單位不出現政府性債務風險和系統性金融風險。

這是各級組織和平臺公司必須要守住的底線。地方政府和融資平臺公司，只有按照新《預算法》的要求，嚴格按照政府投資項目的流程和要求，規范開展和實施好城市基礎設施項目、PPP項目、政府采購項目等，才能在預算控制的框架下，合理發揮政府財政資金的推動效應，服務好本地經濟和社會的可持續、健康發展。

最后，應堅持“兩輪驅動”發展戰略。

對于融資平臺公司而言，一方面應兼顧政府給予的職能定位和特殊目的的一般性國有企業屬性，由過度依靠地方政府向以市場化的方式履職政府決策轉型，實現“決策政府化、結算市場化、運作專業化”；另一方面，在業務拓展方面增強市場化意識，將經濟效益提到更加重要的位置，結合城市和區域發展規劃，著力延伸城建產業鏈和嘗試多元化布局，通過混合所有制等方式，強強聯合，重點進入具有收益的經營性業務，培育現金流，增強自身造血能力和市場化競爭實力。

丁伯康博士系國家發展改革委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國現代集團總裁兼江蘇現代咨詢董事長

王蓬系中國現代集團管理咨詢事業部總經理、現代研究院高級研究員

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